Frente a la inhabilitación por 10 años contra la fiscal Delia Espinoza, la pregunta de fondo es si el Congreso de la República tiene una facultad discrecional absoluta e ilimitada al momento de imponer sanciones, o si está obligado a fundamentar y motivar sus decisiones.

Esta pregunta resulta relevante toda vez que el Congreso de la República finalmente inhabilitó a Espinoza por 10 años por, presuntamente, haber aprobado un reglamento donde se incumplía con la Ley 32130, aprobada por el Congreso, que le reconocía autonomía a la policía en la investigación del delito. No obstante, ella no es autora ni aprobó la directiva como Fiscal de la Nación, ni lo aprobó como Junta de Ficales Supremos. Esa norma fue aprobada durante la gestión del fiscal Juan Carlos Villena. La han destituido y la han inhabilitado por 10 años por actos que nunca cometió.

La motivación en las resoluciones administrativas

El Tribunal Constitucional ha reconocido la garantía constitucional de la motivación del acto administrativo sancionador. En efecto, para este alto tribunal: “La motivación de las decisiones administrativas no tiene referente constitucional directo. No obstante, se trata de un principio constitucional implícito en la organización del Estado Democrático que se define en los artículos 3º y 43º de la Constitución, como un tipo de Estado contrario a la idea del poder absoluto o arbitrario”.

Agrega que en el “Estado Constitucional Democrático, el poder público está sometido al Derecho, lo que supone, entre otras cosas, que la actuación de la Administración deberá dar cuenta de esta sujeción a fin de despejar cualquier sospecha de arbitrariedad. Para lograr este objetivo, las decisiones de la Administración deben contener una adecuada motivación, tanto de los hechos como de la interpretación de las normas o el razonamiento realizado por el funcionario o colegiado, de ser el caso”.

Posteriormente, este alto tribunal ha señalado que el deber de motivar las decisiones administrativas alcanza especial relevancia cuando en las mismas se contienen sanciones.

Precisa que: “En la medida que una sanción administrativa supone la afectación de derechos, su motivación no sólo constituye una obligación legal impuesta a la Administración, sino también un derecho del administrado, a efectos de que éste pueda hacer valer los recursos de impugnación que la legislación prevea, cuestionando o respondiendo las imputaciones que deben aparecer con claridad y precisión en el acto administrativo sancionador. De otro lado, tratándose de un acto de esta naturaleza, la motivación permite a la Administración poner en evidencia que su actuación no es arbitraria, sino que está sustentada en la aplicación racional y razonable del derecho y su sistema de fuentes”.

La doctrina del control de la discrecionalidad

La doctrina ha admitido siempre que el ejercicio del poder supone, en determinados sectores y materias, el reconocimiento de ciertos márgenes de discrecionalidad a la hora de tomar decisiones para el cumplimiento de sus funciones constitucionales y legales. Es el caso de la facultad del pleno del Congreso de sancionar a la Fiscal de la Nación. El problema con este tipo de decisiones es que muchas veces, tal como ocurre en este caso, sus autores sienten que no le deben explicaciones, ni argumentos que las sustenten. Para ello basta con escuchar la intervención del congresista Jorge Montoya previa a la votación.

Esto no significaba desconocer que determinadas autoridades y funcionarios necesitaban márgenes de libertad para cumplir con eficacia las funciones que se les habían encargado. El tema de fondo es si se puede (o no) controlar la motivación de este tipo de decisiones. Por un buen tiempo esto no fue posible, de modo que urgía hacer algo para sujetar estas decisiones a la Constitución.

Ello ocurrió a partir de la sentencia recaída en el expediente 0090-2004-AA/TC, también conocida como Juan Carlos Callegari Herazo, cuya importancia consiste en que brinda las herramientas teóricas no solo para realizar el control constitucional de las decisiones políticas discrecionales, sino también, y sobre todo, para sujetar y someter el ejercicio del poder a la Constitución. En buena cuenta, esta sentencia sostiene que, si bien se reconoce a determinadas autoridades y funcionarios públicos facultades de decisión discrecional, se los obliga también a motivarla y sustentarla suficientemente, así como que ella obedezca y se oriente hacia la consecución del interés público, que, según la sentencia, es el núcleo de la discrecionalidad administrativa.

Desde entonces, decisiones no motivadas e inadecuadamente fundamentadas carecen por ello de cobertura constitucional, con lo que dejan de ser actos discrecionales para convertirse en actos arbitrarios, incompatibles con el Estado Constitucional de Derecho.

No se trata de obstaculizar la gestión de determinadas instancias del Estado. El fallo reconoce que: “La discrecionalidad tiene su justificación en el propio Estado de Derecho, puesto que atañe a los elementos de oportunidad, conveniencia, necesidad o utilidad; amén de las valoraciones técnicas que concurren en una gran parte de las actuaciones de la administración estatal”.

También es importante destacar en esta sentencia el desarrollo del principio de interdicción de la arbitrariedad: “De allí que desde el principio del Estado de Derecho, surgiese el principio de interdicción de la arbitrariedad, el cual tiene un doble significado: a) En un sentido clásico y genérico, la arbitrariedad aparece como el reverso de la justicia y el derecho; b) En un sentido moderno y concreto, la arbitrariedad aparece como lo carente de fundamentación objetiva, como lo incongruente y contradictorio con la realidad que ha de servir de base a toda decisión. Es decir, como aquello desprendido o ajeno a toda razón de explicarlo. En consecuencia, lo arbitrario será todo aquello carente de vínculo natural con la realidad”.

Como puede advertirse, esta sentencia introduce otro cambio importante y permite hacer realidad la doctrina fijada por el TC, según la cual no hay zonas exentas de la fuerza normativa de la Constitución, ni exentas del control constitucional. Del mismo modo que en el caso del amparo contra jueces, aquí el Estado Constitucional ganó una batalla más en su esfuerzo por quebrar tradiciones autoritarias, y por racionalizar, controlar y limitar el ejercicio del poder.

El principio de razonabilidad como límite a la discrecionalidad

Junto con el principio de interdicción de la arbitrariedad tenemos el principio de razonabilidad. Ambos son parte del derecho al debido proceso en su faz sustantiva, según jurisprudencia del TC. Como lo ha sostenido el TC en jurisprudencia uniforme, cada vez que se ejerza materialmente poder sancionatorio es aplicable un contenido esencial del debido proceso en el campo privado.

El TC ha reconocido, en el derecho al debido proceso, una dimensión sustancial, de modo tal que toda sanción y toda medida de suspensión o, en este caso, toda medida de inhabilitación debe respetar la razonabilidad y proporcionalidad de las decisiones judiciales y administrativas y de particulares. De ahí que el TC haya señalado, en anteriores pronunciamientos, que el derecho al debido proceso en su faz sustantiva “se relaciona con todos los estándares de justicia como son la razonabilidad y proporcionalidad que toda decisión judicial debe suponer”.

Si bien se le reconoce al Congreso facultad de inhabilitar, si esta no está motivada y es compatible con estos principios, deviene en arbitraria y en consecuencia en inconstitucional. Toda decisión materialmente sancionatoria debe ajustarse al principio constitucional de razonabilidad, que reclama que “el acto estatal debe acreditar la necesaria disposición o correspondencia entre la causa que lo origina y el efecto buscado”.

El TC es muy claro en reconocer, por ejemplo, que el requisito de razonabilidad excluye la arbitrariedad. Según este: “… la exigencia de razonabilidad es la búsqueda de la solución justa de cada caso. Una decisión arbitraria, contraria a la razón (entendiendo que en un sistema de derecho positivo la razonabilidad de una solución está determinada por las normas y principios que lo integran, y no sólo por principios de pura razón), es esencialmente antijurídica”.

Citando a Tomás Ramón Fernández, el TC señala: “La administración puede elegir ciertamente el trazado de la nueva carretera que mejor le parezca: el más barato y el más sencillo técnicamente, el que cause un menor impacto ecológico, el que produzca un trastorno menor de la vida social, el más corto, el que más rentabilice la inversión por su mayor capacidad de absorber un tráfico más abundante, el que redima del aislamiento a mayor número de núcleos de población, etc. Optar por uno o por otro es su derecho, pero razonar por qué de su elección es su deber, su inexcusable deber. El mero «porque sí» está constitucionalmente excluido, como lo está la nada infrecuente apelación al carácter discrecional de la elección y, con mayor motivo todavía, el simple silencio al respecto”.

Señala con razón Tomás Ramón Fernández que: “Por muy grande que sea la libertad de decisión que reclame la naturaleza especifica de un poder determinado, por mucha que sea la discrecionalidad que tenga reconocida su titularidad […] ese poder no tiene que ser, ni puede ser arbitrario, no puede afirmarse sobre el solo asiento de la voluntad o el capricho de quien lo detenta, porque inexcusablemente con el apoyo de la razón para poder ser aceptado como poder legítimo”.

Y agrega: “… el mero sí, el puro poder de mando que se agota en la sola voluntad de quien lo ejerce porque prescinde de razones objetivas exhibibles que puedan justificar sus decisiones, queda entonces erradicado, porque un poder tal introduce el azar donde debiera brillar la previsibilidad y convierte al ciudadano en un súbdito incapaz de organizar su vida, al tener que estar pendiente siempre de escrutar el rostro de sus gobernantes para averiguar sus buenos o malos humores y poder decidir en consecuencia”.

Análisis del caso Delia Espinoza

Si tenemos en cuenta que ella no es autora ni aprobó la directiva como Fiscal de la Nación, ni lo aprobó como Junta de Ficales Supremos, estamos ante una decisión arbitraria. Como ya hemos visto, si bien se reconoce cierta discrecionalidad al Congreso al momento de inhabilitar altos funcionarios, esta decisión debe estar motivada; de lo contrario, la discrecionalidad se vuelve en arbitrariedad, la cual no tiene cobertura ni protección constitucional.

Tal como el TC lo ha precisado en la sentencia 0090-2004-AA/TC, las decisiones no motivadas e inadecuadamente fundamentadas carecen por ello de cobertura constitucional, con lo que dejan de ser actos discrecionales para convertirse en actos arbitrarios, incompatibles con el Estado Constitucional de Derecho.

Como podemos ver, la falta de una motivación de una medida de inhabilitación es incompatible con el principio de la proscripción de la arbitrariedad, la cual ha sido acogida y reconducida al principio de interdicción de la arbitrariedad. Según éste, cada decisión adoptada en ejercicio del poder debe responder a una motivación o a una fundamentación, la cual debe estar orientada, en última instancia, al interés público. Cuando esta decisión carece de motivación, lo discrecional, admitido y reconocido por la Constitución, se convierte en arbitrario, perdiendo de esa manera la cobertura constitucional.

 Juan Carlos Ruiz Molleda – Abogado IDL