1. La importancia del Ministerio Público en el Estado Constitucional de Derecho del Perú

El Ministerio Público (MP), es un organismo constitucional autónomo reconocido en la Constitución de 1993 y cumple un rol sustancial en la sociedad y el Estado al ser el titular de la acción penal, dirigiendo la investigación de los delitos, acusando a los presuntos culpables y la defensa de los derechos ciudadanos, encargándose de la prevención del delito y la protección de la legalidad.

El jurista Dr. Raúl Chanamé, afirmó que el antecesor más remoto del MP se considera al funcionario que defendía a la jurisdicción y los intereses de la hacienda real en los tribunales del Consejo de las Indias, cuya función fue establecida en 1542 al instalarse la Real Audiencia de Lima y después la del Cusco.

En el nacimiento del Estado peruano, el Fiscal, estuvo inicialmente ligado y era dependiente del Poder Judicial y posteriormente logró su autonomía constitucional, como más adelante lo veremos. El Dr. Gilbert Violeta, señala que, al inicio de la república, el Fiscal representaba el interés social y actuaba como auxiliar ilustrativo del juez o Tribunal y tenía como función emitir dictámenes previos a las resoluciones judiciales.

Sus funciones y atribuciones estuvieron establecidos en los Códigos de Procedimientos Penales dictados en 1863, 1920 y 1940 y las Leyes Orgánicas del Poder Judicial. El nacimiento constitucional del MP fue en la Asamblea Constituyente de 1978 que posteriormente se consolidó en la Constitución de 1979 y ratificó en la Constitución de 1993 que está vigente, que más adelante detallaremos en un resumen cronológico.

Oficialmente el MP, se creó con la Ley Orgánica del Decreto Legislativo N° 52 el 19 de marzo de 1981, pero comenzó a funcionar formalmente el 12 de mayo de 1981. Posteriormente tuvo muchos “parches legislativos”, por lo que hoy a nuestro juicio merece una revisión integral que debería partir de la misma entidad. La conducción del MP ha estado a cargo de 22 Fiscales de la Nación y en sus 44 años de vida institucional, ha tenido “luces” que enaltecieron el rol institucional, pero también “sombras” en etapas donde se “sometió” al poder político, incumpliendo su rol con la sociedad y el Estado a quien debe servir por mandato constitucional.

1. Cronología histórica del Ministerio Público en las Constituciones

Cronológicamente, en su primera etapa, antes que se le reconociera como organismo constitucional autónomo en la Constitución del Perú en 1979, los fiscales en el periodo del virreinato, tenían como como función cautelar los derechos de la Real Hacienda Española. Los fiscales antiguamente dependían de la Corte Suprema de la República.

En los 204 años vida republicana del país y en las doce constituciones que hemos tenido como Estado soberano, autónomo e independiente desde 1821 hasta el 2025, el Ministerio Público no nació institucionalmente con el inicio de nuestra república.

En la primera Constitución de 1823, no hubo ninguna referencia a los Fiscales y mucho menos al Ministerio Público. Recién en la segunda Constitución de 1826, en el art. 103 se señalaba lo siguiente: “La Corte Suprema se compondrá de un presidente, seis Vocales y un Fiscal, divididos en las salas convenientes”.

En la tercera Constitución de 1828, en la Corte Suprema de Justicia, en el art. 108, se confirmó lo siguiente: “La Corte Suprema de Justicia se compondrá de siete Vocales y un Fiscal, pudiendo el Congreso aumentar el número que convenga”. El art. 113 de las Cortes Superiores de Justicia, indicaba que, “Las Cortes Superiores de Justicia se compondrá del número de vocales y Fiscales que designe la Ley. Su presidente será electivo en los mismos términos que el de la Corte Suprema”.

En la cuarta Constitución de 1834, continuaban los Fiscales ya que en el art. 111 se afirmaba que, “la Corte Suprema de Justicia se compone de un Vocal de cada uno de los departamentos que dan Senadores y consejeros de Estado y de un Fiscal. Los departamentos que no tengan individuos con los requisitos de esta Constitución, podrán nombrar libremente a otros de fuera”.

Por su parte, el art. 113, indicaba que, “Para ser Vocal o Fiscal de la Corte Suprema de Justicia se requiere: 1. Ser ciudadano en ejercicio, 2. Cuarenta años de edad y nacimiento en la República, 3. Haber sido Vocal o Fiscal de algunas de las Cortes Superiores”.

En la quinta Constitución de 1839, en el art. 115 refería que, “La Corte Suprema se compone de siete Vocales y un Fiscal, nombrados de la terna doble que presente el Consejo de Estado al Ejecutivo”. Entre tanto, el art. 117, afirmaba que, “Para ser Vocal o Fiscal de la Corte Suprema se requiere: 1. Ser peruano de nacimiento, 2. Ser ciudadano en ejercicio, 3. Tener cuarenta años de edad, 4. Haber sido Vocal o Fiscal de alguna Corte Superior por ocho años o haber ejercido la abogacía por veinte”.

En la sexta Carta Magna de 1956, hubo una novedad ya que por primera vez se refería al Fiscal de la Nación. El art. 132, refería lo siguiente: “Para vigilar sobre el cumplimiento de las leyes, habrá un Fiscal de la Nación en la capital de la República, Fiscales y Agentes Fiscales en los lugares y con las atribuciones que la ley designe”. Fue entonces la partida de nacimiento constitucional de la función fiscal, pero no había nacido aún la institución como organismo constitucional autónomo como lo es ahora.

La novedad en la séptima Constitución de 1860, fue la politización en la designación de los jueces y fiscales. En el art. 126 respecto a los Fiscales, se afirmaba lo siguiente: “Los Vocales y los Fiscales de la Corte Suprema serán nombrados por el Congreso, a propuesta en terna doble del Poder Ejecutivo, los Vocales y Fiscales de las Cortes Superiores serán nombrados por el Ejecutivo a propuesta en terna doble de la Corte Suprema y los Jueces de Primera Instancia y Agentes Fiscales a propuesta en terna doble de las respectivas Cortes Superiores”.

En la octava Constitución de 1867, el art. 97 indicaba lo siguiente: “Habrá un fiscal general Administrativo, como consultor del Gobierno y defensor de los intereses fiscales. El fiscal general Administrativo será nombrado por el Gobierno”. Es decir, el Fiscal dependía del gobierno central. Sin embargo, en el Titulo del Poder Judicial, en el art. 124, se afirmaba lo siguiente: “Habrá en la Corte Suprema un Fiscal, en las Superiores el número de Fiscales que designa la ley y Agentes Fiscales en las capitales de departamento y en los lugares que determine la ley. Los Fiscales serán nombrados del mismo modo que los Jueces”. Por tanto, había un Fiscal que dependía del gobierno nacional y Fiscales dentro del sistema del Poder Judicial.

En la novena Constitución de 1920, se mantenían los Fiscales dentro del Poder Judicial. El art. 147, indicaba que, “Los Vocales y Fiscales de la Corte Suprema serán elegidos por el Congreso entre diez candidatos propuestos por el gobierno de acuerdo a Ley”. Entre tanto, el art. 148, refería que, “Los Vocales y Fiscales de las Cortes Superiores serán nombrados por el Poder Ejecutivo a propuesta en terna doble de las respectivas Cortes Superiores de conformidad con la Ley”. Había dependencia de los Fiscales en sus nombramientos del poder político por parte del Congreso y el gobierno, cuando aún no existía el principio de separación de poderes públicos vigente hoy en nuestra Carta Magna.

En la décimo Constitución de 1933, en el Título del Poder Judicial, en tres artículos se consideraba a los Fiscales en dicho poder estatal. El art. 222 indicaba que, “Los Vocales y Fiscales de la Corte Suprema de Justicia serán elegidos por el Congreso entre diez candidatos propuestos por el Poder Ejecutivo”.

El art. 223 refería que, “Los Vocales y Fiscales de las Cortes Superiores serán nombrados por el Poder Ejecutivo a propuesta en terna doble de la Corte Suprema y los jueces de primera instancia y los agentes fiscales a propuesta en terna doble de la respectiva Corte Suprema”. Entre tanto, el art. 224, precisaba que, “Los nombramientos de los Vocales y Fiscales de las Cortes Superiores y de los jueces y agentes fiscales, serán ratificados por la Corte Suprema en el tiempo y en la forma que determine la Ley”.

En la décimo primera Constitución de 1979, recién se dio nacimiento institucional al Ministerio Público como organismo constitucional autónomo.

El art. 250 en el Capítulo XI sobre el Ministerio Público, precisaba lo siguiente: “El Ministerio Público es autónomo y jerárquicamente organizado. Le corresponde: 1.- Promover de oficio o a petición de parte la acción de la justicia en defensa de la legalidad, de los derechos ciudadanos y de los intereses públicos, tutelados por la ley. 2.- Velar por la independencia de los órganos judiciales y por la recta administración de justicia. 3.- Representar en juicio a la sociedad. 4.- Actuar como defensor del pueblo ante la administración pública. 5.- Vigilar e intervenir en la investigación del delito desde la etapa policial, y promover la acción penal de oficio o a petición de parte. 6.- Emitir dictamen previo a todas las resoluciones de la Corte Suprema de Justicia, en los casos que la ley contempla y 7.- Las demás atribuciones que les señalan la Constitución y las leyes”.

Entre tanto, el art. 251 daba cuenta de la organización interna en los siguientes términos. “Son órganos del Ministerio Público: 1.- El Fiscal de la Nación. 2.- Los Fiscales ante la Corte Suprema. Son nombrados por el presidente de la República con aprobación del Senado. Se turnan cada dos años en la Fiscalía de la Nación. 3.- Los Fiscales ante la Corte Superior y 4.- Los Fiscales ante Juzgados de Primera Instancia y de Instrucción. Los miembros del Ministerio Público tienen las mismas prerrogativas que los integrantes del Poder Judicial en sus respectivas categorías. Les afecta las mismas incompatibilidades. Su nombramiento está sujeto a idénticos requisitos y procedimientos. Una Ley Orgánica fija las demás disposiciones relacionadas con la estructura y el funcionamiento del Ministerio Público”.

En la décimo segunda Constitución de 1993 que está vigente, se ratificó al Ministerio Público como organismo constitucional autónomo en el Capítulo X en la estructura estatal en tres artículos.

El art. 158, manifiesta lo siguiente: “El Ministerio Público es autónomo. El Fiscal de la Nación lo preside. Es elegido por la Junta de Fiscales Supremos. El cargo de Fiscal de la Nación dura tres años, y es prorrogable, por reelección, sólo por otros dos. Los miembros del Ministerio Público tienen los mismos derechos y prerrogativas y están sujetos a las mismas obligaciones que los del Poder Judicial en la categoría respectiva. Les afectan las mismas incompatibilidades. Su nombramiento está sujeto a requisitos y procedimientos idénticos a los de los miembros del Poder Judicial en su respectiva categoría”.

El art. 159 respecto a las atribuciones indica lo siguiente: “Corresponde al Ministerio Público: 1. Promover de oficio, o a petición de parte, la acción judicial en defensa de la legalidad y de los intereses públicos tutelados por el derecho. 2. Velar por la independencia de los órganos jurisdiccionales y por la recta administración de justicia. 3. Representar en los procesos judiciales a la sociedad. 4. Conducir desde su inicio la investigación del delito. Con tal propósito, la Policía Nacional está obligada a cumplir los mandatos del Ministerio Público en el ámbito de su función. 5. Ejercitar la acción penal de oficio o a petición de parte. 6. Emitir dictamen previo a las resoluciones judiciales en los casos que la ley contempla. 7. Ejercer iniciativa en la formación de las leyes; y dar cuenta al Congreso, o al presidente de la República, de los vacíos o defectos de la legislación”.

Por su parte el art. 160 de la Carta Magna de 1993 se refiere al presupuesto institucional. Indica textualmente, “El proyecto de presupuesto del Ministerio Público se aprueba por la Junta de Fiscales Supremos. Se presenta ante el Poder Ejecutivo y se sustenta en esa instancia y en el Congreso”.

Consideramos que Capítulo referido al Ministerio Público e incluso su Ley Orgánica requiere una revisión y actualización, ya que esta última data de 1981, ha tenido muchos cambios y es posible una reforma constitucional y legal en este organismo constitucional que en otra ocasión abordaremos con mayor precisión, ya que en la Constituciones comparadas hay algunas diferencias con la Constitución del Perú respecto al Perú.

1. Los veintidós Fiscales de la Nación en los 44 años del Ministerio Público

De los veintidós Fiscales de la Nación que tuvo el Ministerio Público como organismo constitucional autónomo desde la Constitución de 1979 hasta el 2025, sólo seis cumplieron su mandato de tres años de gestión institucional. Los restantes dieciséis condujeron dicha institucional por días, algunos meses, un año y dos años, lo que confirma la inestabilidad institucional por problemas internos y convulsiones políticas. Otra novedad es que el único Fiscal de la Nación que ocupó el cargo tres veces fue el Dr. Pablo Sánchez, en diversos momentos como podrán apreciar más adelante.

El Ministerio Público tuvo periodos de brillantez y solvencia en sus 44 años de vigencia, pero también tuvo momentos oscuros de desprestigio institucional por la mala conducción de sus titulares que se hipotecaron a los gobiernos de turno socavando su autonomía e independencia constitucional en defensa del Estado de Derecho y de las personas. Estos fueron los 22 Fiscales de la Nación en sus 44 años de vida institucional.

El primer Fiscal de la Nación, fue el Dr. Gonzalo Ortiz de Zeballos quien inició su mandato en 1981 y concluyó en 1983 por espacio de tres años. El segundo Fiscal de la Nación fue e Dr. Miguel Cavero Egúsquiza quien gobernó la institución por un año de mayo 1983 a mayo de 1984. El tercero fue el Dr. Álvaro Rey de Castro quien también condujo dicha institución por solo un año de mayo 1984 a mayo 1985. El cuarto fue el Dr. César Elejalde Estensoro quien gobernó dos años desde 1985 hasta 1987.

El quinto fue el Dr. Hugo Denegri Cornejo de 1987 hasta 1989, el sexto fue el Dr. Manuel Catacora Gonzales desde abril de 1989 hasta marzo de 1991, el séptimo fue el Dr. Pedro Méndez Jurado de 1991 a 1992. La primera Fiscal de la Nación fue la octava, Dra. Blanca Nélida Colán (el periodo más oscuro y nefasto de la institución que se hipotecó a Fujimori) quien gobernó dicha institución desde 1992 a 1997.

El noveno fue el Dr. Miguel Aljovín Swayne quien condujo el MP entre 1997 al 2000, la decima Fiscal de la Nación fue la Dra. Nelly Calderón Navarro desde el 2001 al 2005, la décimo primera Fiscal fue la Dra. Flora Bolívar Arteaga desde el 2006 al 2008, la décimo segunda fue la Dra. Gladys Echaiz de Núñez del 2008 al 2011, el decimo tercero fue el Dr. José Peláez Bardales del 2011 al 2014, el décimo cuarto fue el Dr. Carlos Ramos Heredia el 2014 al 2015.

El décimo quinto fue el Dr. Pablo Sánchez del 05 de julio del 2015 al 07 de junio del 2018, el décimo sexto fue el Dr. Pedro Chavarri Vallejos del 07 de junio del 2018 al 08 de enero del 2019, la décimo séptima fue la Dra. Zoraida Avalos Rivera del 08 de enero del 2019 al 30 de marzo del 2022, el décimo octavo fue el Dr. Pablo Sánchez Velarde del 30 de marzo del 2022 al 20 de junio del 2022.

El décimo noveno fue la Dra. Patricia Benavides Vargas del 20 de junio del 2022 al 07 de diciembre del 2023, el vigésimo fue el Dr. Pablo Sánchez Velarde del 07 de diciembre del 2023 al 11 de diciembre del 2023 (el periodo más corto en el Ministerio Público), el vigésimo primero fue el Dr. Juan Villena Campana del 11 de diciembre del 2023 al 08 de noviembre del 2024 y la vigésimo segunda y actual Fiscal de la Nación es la Dra. Delia Espinoza Valenzuela desde el 08 de noviembre del 2024 a la fecha.

4. Los retos y desafíos del siglo XXI del Ministerio Público

Remarcamos que al tener iniciativa legislativa el MP, la Junta de Fiscales Supremos deberían promover una reforma constitucional y legal. Si ellos que conocen sus fortalezas y debilidades institucionales no lo hacen, la impondrán desde afuera los políticos que siempre tienen intereses en controlar el sistema judicial ante la pasividad de la Fiscalía de la Nación.

Estas reformas deben nacer consensuadas con representantes de la sociedad civil y comunidad jurídica para que tenga legitimidad de origen y respaldo social, ya que el Ministerio Público es una de las entidades estatales que ha perdido la confianza de los ciudadanos en las últimas encuestas a nivel nacional.

El Instituto de Estudios Peruanos en enero del 2025, dio cuenta de los resultados de su encuesta a 1,207 ciudadanos de 24 departamentos del país. A la pregunta, ¿Cuánta confianza tiene en la Fiscalía de la Nación?, las respuestas fueron las siguientes: Nada de confianza: 37%, Poca confianza: 36%, Algo de confianza: 19%, Mucha confianza: 4%. En resumen, solo el 23% de peruanos confía en el Ministerio Público y el 77% no confía en dicha institución estatal por múltiples razones. Es obvio que hay un descontento generalizado en el pueblo respecto a sus instituciones y líderes.

Cuando juramentó en noviembre del 2024 la Fiscal de la Nación, Dra. Delia Espinoza, manifestó en resumen su plan de trabajo en seis prioridades. 1. Recuperar la confianza de la ciudadanía en la institución. 2. Fortalecer la transparencia y autonomía, así como establecerá una mejor coordinación con otras instituciones del sistema de justicia. 3. Transparencia y rendición de cuentas a través de un sistema de control más eficiente, 4. Fortalece la imagen del Ministerio Público y la función fiscal, por lo que implementará un sistema de vocería institucional para informar sistemáticamente los logros, las incidencias y aspectos de la actuación fiscal. 5. La transformación digital y la implementación progresiva a nivel nacional de la carpeta fiscal electrónica que permitirá gestionar los casos de manera eficiente y segura, 6. El fortalecimiento del Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses, así como la Oficina de Peritajes con el objetivo de que las investigaciones fiscales tengan mejor soporte técnico y científico.

¿Cuántas de estas promesas ha cumplido o implementado la Fiscal de la Nación de los anuncios formulados? ¿En su mensaje por el 44 aniversario dará cuenta la Dra. Delia Espinoza de los avances y retrocesos del Ministerio Público?

No hay duda que en el MP hay buenos fiscales, especialmente los que lideraron las acusaciones fiscales contra los funcionarios y políticos corruptos en el Caso Odebrecht y Club de la Construcción entre otros, lo que ha generado el reconocimiento ciudadano, ya que históricamente desde que nació nuestra república, los delincuentes de “cuello y corbata” siempre salían libres ante jueces timoratos y fiscales que no cumplían su función con rigor.  Eso ya es historia y hoy tenemos algunos casos positivos en la administración de justicia a abogados fiscales y jueces que hacen respetar sus fueros y la legislación vigente.

Pero, un aspecto crucial es la alta provisionalidad de fiscales que no depende del MP y eso ha dado lugar que haya algunos buenos fiscales que trabajan con rigor. Pero también hay buena parte de ellos que no solo no motivan con pulcritud sus decisiones, sino que como “pilatos” se lavan las manos dando pésima imagen a su institución ante los justiciables, peor aún, cuando no dan cita a los afectados y solo resuelven los casos mirando los documentos como si fueran robots. Algunos de esos casos los abordaremos en las próximas semanas con nombres y apellidos.

Un fiscal, así como los jueces, más allá de su labor profesional, tiene que conservar su “autoridad moral e integridad personal” ante la sociedad y el Estado para recuperar la confianza de los ciudadanos ante la corrupción que es el principal cáncer que hoy tenemos en el país.

Finalmente, es censurable que el gobierno de Boluarte, restrinja presupuesto al MP para sus necesidades institucionales y sin embargo, avala todas las leyes inconstitucionales que aprueba el Congreso que no tienen facultades para generar gasto público como lo han hecho con la creación de más de veinte universidades nacionales en el ultimo año. Pese a la mezquindad de la gobernante de palacio de gobierno, el MP debe seguir haciendo respetar sus fueros y competencias constitucionales ante el Tribunal Constitucional, pero también mejorar su productividad con objetividad para recuperar la confianza de los ciudadanos.

Hugo Amanque Chaiña – Periodista y Abogado