El año 2023, se desarrolló el “Foro del futuro de la Descentralización: Desafíos y Oportunidades” organizado por diversas instituciones. Intervinieron diversos representantes, entre ellos, Giofianni Peirano, presidente del Consejo Directivo del Ceplan, Jordy Vilchez, director de la Dirección Nacional de Prospectiva y Estudios Estratégicos y Mercedes Rojas, directora académica de la Escuela de Posgrado de la USIL. Por ser de interés público y de actualidad, reproducimos las conclusiones de dicho foro.

1. Situación actual de la descentralización

La descentralización es el proceso de reforma del Estado que mediante mecanismos formales o informales distribuye el poder político (autoridad política), el poder económico (recursos económicos), y el poder administrativo (responsabilidades y competencias administrativas) desde el nivel de gobierno nacional hacia distintos niveles de gobiernos subnacionales.

Si bien la demanda descentralista es muy antigua en nuestro país, el actual proceso comenzó el 6 de marzo de 2002 con la aprobación por unanimidad en el Congreso de la reforma constitucional del capítulo XIV, del título IV, sobre descentralización. Entre 2002 y 2004, se elaboró el paquete legislativo que diseña el proceso actual de descentralización: Ley de Elecciones Regionales, Ley de Bases de la Descentralización (Ley N° 27783), Ley de Demarcación y Organización Territorial, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, Ley Orgánica de Municipalidades y Ley de Incentivos para la Integración y conformación de regiones.

Se creó también el Consejo Nacional de Descentralización. No obstante, a pesar de este avance, en el 2005, el referéndum para la conformación de regiones no logró los resultados esperados, manteniéndose desde ese momento hasta la actualidad gobiernos regionales sobre bases departamentales. Esta regionalización fallida puede vincularse como un primer gran desafío. En el 2007, se desactivó el Consejo Nacional de Descentralización (CND) para dar paso a la Secretaría de Descentralización (SD) como un órgano de línea dependiente de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM); por otro lado, en el mismo año, los gobernadores regionales crearon la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR).

En 2017, se creó el Viceministerio de Gobernanza Territorial (VGT) para liderar el proceso de descentralización, con la Secretaría de Descentralización (SD) como entidad adscrita. A pesar de ello, el contexto de la pandemia de la COVID–19 y la inestabilidad del sistema político peruano han obstaculizado los avances del proceso de descentralización.

1. Grandes desafíos de la descentralización
2. Regionalización fallida: gobiernos regionales en bases departamentales.

El actual proceso de descentralización en Perú se conceptualizó en tres etapas: la primera, centrada en la descentralización política, que estableció gobiernos regionales en bases departamentales, con la intención de crear regiones mediante la fusión voluntaria de estos departamentos. La segunda fase se enfocó en la descentralización fiscal, con el objetivo de transferir recursos a los nuevos gobiernos y promover la coparticipación fiscal a través de las regiones. Finalmente, la tercera etapa abordó la descentralización administrativa en todos los sectores, con serios desafíos en diversos temas, como educación y salud. Sin embargo, a pesar de las expectativas iniciales, el proceso enfrentó retos subyacentes como la fragmentación social, la debilidad de los partidos políticos subnacionales y la insuficiente institucionalidad del territorio. En 2005, el referéndum convocado tuvo una votación negativa y frustró la creación de unidades político-territoriales regionales.

2. Limitaciones para la articulación de niveles de gobierno.

La descentralización requiere de la creación de diversos mecanismos y espacios de articulación entre el gobierno nacional, regional y local, los cuales tienen como objetivo una mejor implementación de políticas públicas en el país a nivel territorial. Algunos mecanismos son el Consejo de Coordinación Intergubernamental, los Consejos de Coordinación Regional y Local, las Mesas de Concertación para la Lucha Contra la Pobreza, entre otros, los cuales, de ser el caso, convocan a actores del gobierno, sociedad civil, sector privado; sin embargo, hasta la actualidad se presentan diversas limitaciones para su implementación continua y la sostenibilidad de sus acuerdos.

Está limitada articulación contribuye a la persistencia de desigualdades en los territorios. De ahí que se promueva con mayor énfasis en los últimos años el enfoque territorial como un elemento clave para abordar los problemas públicos también desde la mirada desde los gobiernos locales y en colaboración con las partes interesadas, así como la promoción de incentivos de políticas y programas multisectoriales. Es por ello, resulta conveniente reflexionar sobre el actual aparato institucional que enmarca los mecanismos de articulación al interior y entre los tres niveles de gobierno para abordar qué factores dificultan o facilitan este proceso.

3. Débil capacidad estatal en el territorio.

Otro de los grandes desafíos del proceso de descentralización está relacionado con las capacidades estatales tanto de los gobiernos subnacionales como del gobierno nacional. A menudo se carece de una burocracia profesional capacitada y efectiva, lo que obstaculiza la implementación eficaz y eficiente de políticas públicas y la administración de funciones transferidas. Esta falta de capacidad burocrática conduce a inestabilidad en la gestión y a problemas de corrupción en el ámbito político, en los niveles nacional, regional y local, donde la alta rotación y la falta de criterios de meritocracia en la designación de altos cargos públicos dificultan la construcción de equipos a largo plazo. En el contexto de la descentralización, es esencial abordar, especialmente, la capacidad de los niveles subnacionales para asumir nuevas atribuciones. Aunque la descentralización administrativa otorga más responsabilidades a los gobiernos regionales y municipales, el poder nacional sigue manteniendo la titularidad y supervisión de estos sectores. Lograr que los organismos subnacionales sean capaces de asumir estas nuevas competencias es un desafío complejo.

III. Articulación con la Visión del Perú al 2050 y el PEDN

La Visión del Perú al 2050 establece que “La descentralización del país es política, económica y administrativa. Las capacidades de los gobiernos regionales y locales están fortalecidas, y actúan bajo una clara delimitación de funciones y de manera articulada intergubernamentalmente, para mejorar la calidad de vida de las personas. La descentralización recoge la participación ciudadana a través de los planes de desarrollo concertado y de los presupuestos participativos.”

En esta línea, en el PEDN al 2050 se establece que el proceso de descentralización está en consonancia con el Objetivo Nacional N.º 4 Garantizar una sociedad justa, democrática, pacífica y un Estado efectivo al servicio de las personas, en base al diálogo, la concertación nacional y el fortalecimiento de las instituciones, a través de la acción estratégica AE 4.6.1. Mejorar el proceso de descentralización del país, mediante el fortalecimiento de las capacidades de los gobiernos subnacionales, transferencia efectiva de funciones, de recursos y la institucionalización de mecanismos que aseguren la competitividad y consoliden espacios de articulación público-privado.

1. Medidas estratégicas para consolidar el proceso de descentralización

A continuación, se listan algunas medidas estratégicas que podrían contribuir con la consolidación del proceso de descentralización en el Perú:

• Adoptar objetivos y desafíos territoriales compartidos como guías fundamentales en la toma de decisiones políticas. Al alinearse con metas comunes, se forjan políticas efectivas que abordan necesidades locales, impulsando la colaboración, la inclusión comunitaria y la evaluación efectiva de impacto para fortalecer la confianza en la gestión pública y lograr un desarrollo sostenible.
• Implementar medidas efectivas para evitar la persistencia de problemas históricos, especialmente aquellos relacionados con la dificultad en la articulación y coordinación de proyectos entre unidades administrativas.
• Establecer mecanismos eficaces para la coordinación entre autoridades del nivel nacional, regional y local. Estos mecanismos, que pueden abarcar desde diálogos regulares hasta plataformas de colaboración en línea, con seguimiento de acuerdos, y reuniones conjuntas, no solo aseguran una representación más equitativa de los intereses regionales, locales y nacionales, sino que también optimizan la implementación de políticas y proyectos en diversas áreas geográficas.
• Fomentar el crecimiento urbano mediante economías de aglomeración, con la meta de facilitar la interconexión y sinergia, propiciando la innovación y el desarrollo económico. Este enfoque no solo influye en las dimensiones físicas, sino también en las funciones y estructuras urbanas, generando centros especializados y, posiblemente, una red de ciudades satélite conectadas.

CEPLAN – Escuela de Postgrado de la Universidad San Ignacio de Loyola

 Foto Andina