¿Debe volver o no el Senado de la República al Perú?

El Peruano
El Congreso de la República de mayoría conservadora, al lograr solo 86 de los 87 votos necesarios para una reforma constitucional, rechazó la creación del Senado, que planteó en un proyecto de la Comisión de Constitución para que se mantenga la Cámara de Diputados con 130 legisladores y retorne el Senado con 60 integrantes.
Fue el fujimorista Hernando Guerra García, quien presentó de inmediato una reconsideración que fue aprobada con 82 votos. Lo que en el fondo quiere la derecha parlamentaria es logar 87 votos y evitar ir a un referéndum para el pueblo peruano sea consultados en un referéndum como lo fue en el año 2018, cuando la mayoría de ciudadanos votó en contra del retorno del Senado.
En el debate del Congreso, la congresista María del Carmen Alva de Acción Popular, presionó a su colega Francis Paredes del Bloque Magisterial para que vote a favor del Senado, objetivo que no consiguió. Al presentar la reconsideración, el tema se volverá a debatir en una próxima sesión, donde con seguridad la mayoría política conservadora tratará asegurar más de 87 votos para aprobar la creacion del Senado y evitar el referéndum que solo lo exigen las cúpulas de las actuales bancadas parlamentarias y no la sociedad civil ni las organizaciones sociales más representativas del país.
Siendo un tema de interes público la creación del Senado, hemos creído oportuno reproducir una crónica periodística sobre dicho tema que se publicó años atrás en Diario El Comercio, donde dos destacados constitucionalistas opinan sobre el caso, uno a favor de la Cámara Alta y otro en contra.
A favor del Senado
Dr. Raúl Ferrero Costa
El sistema bicameral tiene la ventaja que permite aprobar leyes de mejor calidad, ya que la segunda cámara, el Senado, actúa como revisora de la primera. El sistema unicameral acomoda mejor a los gobernantes autocráticos al permitirles ejercer control sobre el Parlamento con menores dificultades (transfuguismo incluido). En el Perú se intentó en 1823 y 1867 y solamente duró pocas semanas. Luego fue impuesto por la Constitución de 1993, creada para permitir la reelección del ingeniero Fujimori en 1995 (ya que la del 79 prohibía la reelección inmediata).
No es verdad que cueste menos que el bicameral. El Congreso bicameral de 1990 a 1992 le costaba anualmente al Gobierno varias veces menos que el unicameral establecido a partir de 1993.
Tampoco es cierto que el sistema bicameral tienda al inmovilismo ya que cuando el Senado y la Cámara de Diputados tienen opiniones distintas sobre una ley se llama a la comisión de conferencia (conciliación) de ambas cámaras y se llega a un acuerdo, tal como ocurrió con éxito en el Parlamento antes del autogolpe.
Los parlamentos unicamerales funcionan principalmente en los países con poblaciones pequeñas como es el caso de Ecuador, Israel, algunos países centroamericanos y los países nórdicos, los cuales no superan los 10 millones de habitantes.
El sistema bicameral tiene la ventaja que permite aprobar leyes de mejor calidad, ya que la segunda cámara, el Senado, actúa como revisora de la primera, Diputados, que es donde se deben originar los proyectos de ley.
Mientras la primera cámara es esencialmente política y por lo tanto más conflictual, la segunda es la cámara de reflexión, en la que las discusiones se dan con criterio más sereno, lo que permite perfeccionar las leyes aprobadas por la primera cámara. El reglamento del Congreso deberá fijar plazos para la revisión.
Los temas urgentes o extraordinarios, en materia económica y financiera, están cubiertos por los decretos de urgencia que puede emitir el presidente de la República en cualquier momento con cargo a dar cuenta al Congreso. Quizá estos podrían abarcar alguna otra materia. Las leyes especializadas (Ley General de Sociedades, Código Tributario, Código Procesal Penal) son materia de delegación de facultades al Ejecutivo, el cual llama a los mejores especialistas y luego se emite el respectivo decreto legislativo.
Sobre el número de congresistas nos parece adecuado el de 150 para diputados y 50 para senadores. Si por razones presupuestales resulta un número elevado, se podría reducir a 120 para la primera cámara y 40 para la segunda.
El sistema bicameral moderno, aparte de la formación de leyes, exige que las cámaras tengan funciones distintas. Diputados deberá tener la iniciativa de legislar y estar a cargo de la constitución de comisiones de fiscalización en los asuntos de interés público, además de sus obligaciones políticas tradicionales. El Senado deberá ratificar los ascensos de oficiales generales y almirantes de las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional, así como el de los embajadores. Asimismo, deberá ratificar al presidente del BCR y al superintendente de la SBS y, además, debe estar a su cargo el debatir y aprobar el Plan Nacional de Desarrollo, evaluar la política exterior del Estado y la Política de Defensa Nacional que le presente el Poder Ejecutivo.
El bicameralismo reparte mejor el poder para evitar su concentración en pocas manos, evitando así los gobiernos autocráticos. Si las regiones fueran 7, tal como lo han recomendado los más calificados especialistas desde hace más de 70 años, y no 25 como es ahora, en que ocupan las mismas áreas que los departamentos, habría sido pertinente pensar en un Senado elegido por las regiones. No siendo ese el caso, sería mejor que se elija a los representantes de la cámara alta por distrito nacional único, lo cual refuerza el carácter unitario e indivisible del Estado.
En todo caso, el origen de la representación de las cámaras debe ser distinto, manteniéndose el distrito múltiple para la Cámara Baja. Desafortunadamente, los congresistas siguen siendo percibidos por el pueblo como «burócratas dorados», inmunes y Privilegiados, por lo que un mayor contacto con la población (electores) les vendría bien, utilizando para ello el correo electrónico abierto, entrevistas personales, asistencia a foros, a la vez de movilizarse con más frecuencia por el país para mantener contacto con el Perú profundo del que nos hablaba Basadre.
En contra del Senado
Dr. Natale Amprimo Plá
La unicameralidad aumenta la eficiencia legislativa del Congreso necesaria para la sociedad contemporánea, la cual obliga a una acción normativa permanente. Debemos plantear una reconsideración a la votación producida a favor de la bicameralidad. En el debate congresal se plantea la disyuntiva de optar por el sistema bicameral o el sistema unicameral y, ante la necesidad de tomar una decisión dentro de éste, nos inclinamos por la cámara única.
Los que se inclinan por el sistema bicameral afirman que es un elemento de control del poder, al evitar el predominio de posibles decisiones arbitrarias de una mayoría escasa, toda vez que los cambios del statu quo son más complicados en los parlamentos bicamerales, lo que ha llevado a identificar al Senado como una cámara conservadora.
La unicameralidad aumenta la eficiencia legislativa del Congreso necesaria para la sociedad contemporánea, la cual obliga a una acción normativa permanente, pues el derecho y la legislación no pueden quedarse a la zaga.
Se afirma que el riesgo del sistema de cámara única es la legislación sorpresa, de ingrata recordación en nuestro país, pero es pertinente señalar que dichos riesgos pueden ser controlados si se establece, por ejemplo, que todas las leyes, salvo aquellas que sean aprobadas por más de dos tercios del número de parlamentarios, deban ser votadas dos veces, debiendo mediar entre ambas votaciones un plazo que puede permitir una mayor reflexión.
Es lo que se llama en la doctrina constitucional un «periodo de enfriamiento» que permite además que la opinión pública conozca y se pronuncie sobre aquellos temas que el Parlamento apruebe.
Todos sabemos que las instituciones, para que cuajen en un país y consoliden un sistema constitucional, deben sintonizar con las necesidades y las aspiraciones de la población.
Víctor Andrés Belaunde, dijo en su libro «El debate constitucional», lo siguiente: «Nosotros tenemos que sostener no solamente nuestras ideas y nuestros programas, tenemos que sostener fundamentalmente y recoger los latidos de la opinión pública. El Parlamento tiene que ser el gran reflector de los sentimientos nacionales».
Ahora bien, hay que decir que en el sistema bicameral existe el riesgo permanente del entrampamiento político por mayorías no congruentes entre ambas cámaras; es decir, que la diferencia de composición de una cámara respecto de la otra pueda generar un inmovilismo parlamentario que afecte la continuidad misma del sistema democrático, además de la evidente duplicidad que podría producirse, lo que además se traduciría en ineficiencia.
Es importante recordar las enseñanzas de Emmanuel Joseph Sieyes, uno de los primeros constitucionalistas de la edad moderna, quién decía: «Una segunda cámara que discrepe con la primera es perjudicial; mientras que una segunda cámara que esté de acuerdo con la primera es superflua».
Por su parte, Francisco Fernández Segado, destacado constitucionalista español, en su magna obra «El Sistema Constitucional Español», dice: «En los últimos tiempos hemos asistido a un lento declive del bicameralismo, en la medida en que el empuje democrático ha hecho perder a la Cámara Alta buena parte de sus caracteres originales. Esta pauta quiebra tan solo los estados federales en donde la representación de las comunidades territoriales acogidas por las cámaras altas, encuentra un perfecto ensamblaje en el principio federativo».
El Perú no es un país federal Perú es un país unitario y es un país en el cual además recién está en proceso inicial la regionalización. Finalmente, tampoco compartimos la propuesta que en algún momento se deslizó, de que el Senado en el supuesto que se apruebe la bicameralidad, se elija parte por Distrito Nacional Único y parte por Distrito Múltiple (por regiones), habida cuenta que, por la naturaleza heterogénea de su origen, constituirían en los hechos dos cámaras nuevas y, por el mismo motivo, podrían optar incluso por reunirse separadamente.
Este híbrido jurídico además de crear diferencias, rompe el principio de una persona un voto, generando también niveles distintos de representación en el Parlamento. El actual Parlamento se encuentra ante la responsabilidad histórica de consagrar un sistema que, bien ha sido tradicional en el país no ha logrado consolidar la institucionalidad democrática en 200 años de República o encaminamos hacia un sistema unicameral que, con las debidas seguridades, se adecúa a las exigencias de la democracia moderna, y al sentir del pueblo.
Publicado en el Diario El Comercio