Hugo Amanque Chaiñajulio 2, 202116min95

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Debe maximizarse la inversión social del alivio de la pobreza en el Bicentenario

pobreza peru

Enrique Vásquez Huamán – Universidad del Pacifico – Metas del Perú al Bicentenario –Consorcio de Universidades del Perú

El contexto restrictivo de recursos públicos y privados por la desaceleración de economía local y mundial exige una reforma institucional que aumente la rentabilidad de la inversión social. En especial con respecto a los programas sociales. La rentabilidad de la inversión social se ve afectada por diversos factores tales como altos costos promedios de operación, el costo de la ineficacia (por errores como la subcobertura y filtración), la regresividad del gasto social y finalmente la asimetría de información que impide una adecuada supervisión y medición de impacto.

Por lo tanto, para aumentar la rentabilidad de la inversión social deberá enfrentarse los cinco problemas básicos de los programas sociales. En primer lugar, la germinal articulación de los programas sociales que si bien el PIAS (Plataforma Itinerante de Acción Social) y los Tambos intentan hacer realidad, aún al 2015 su escala es limitada. En segundo lugar, la calidad desigual de la identificación de beneficiarios que se expresa en la coexistencia de diversos sistemas de información de complejidad extremadamente diversa, partiendo desde planillas llenadas a mano hasta aplicaciones de Smartphone con imágenes de beneficiarios atendidos.

En tercer lugar, la falta de un stock de aprendizaje institucional compartido entre las diversas entidades públicas y privadas que permita tener un menú de intervenciones costo-efectivo para resolver los problemas sociales más importantes. Cuarto lugar, la exigua inversión de recursos en el componente de información, educación y capacitación (iec) para consolidar cambios en los patrones, actitudes y comportamientos (pac) de los beneficiarios. Finalmente, la escasa asignación presupuestal a labores de monitoreo y evaluación de impacto de los sectores y entidades en contraste con la importancia de supervisar si los más de S/ 5 mil millones están generando el impacto esperado en la calidad de vida de la población objetivo, merece repensarse.

En consecuencia, el diagnóstico invita a sugerir tres iniciativas de carácter institucional que apuntan a mejorar la rentabilidad social y privada de los recursos orientados a los más pobres del Perú.

Iniciativa 1: Articulación o fusión de programas sociales en un BCR Social.

Al año 2015, el gobierno ha ido avanzando en la articulación de los programas sociales. Por un lado, la Plataforma Itinerante de Acción Social (PIAS), liderado por la Marina, ha convocado esfuerzos interinstitucionales valiosos para las comunidades amazónicas del Perú. Por ejemplo, durante 40 días se brinda servicios de medicina general, triaje, odontología, telemedicina, obstetricia, enfermería, pediatría, laboratorio, así como apoyo del MINEDU, Ministerio de la Mujer, Pensión 65, Qali Warma, Cuna Más, Reniec, Banco de la Nación, SIS y DEVIDA. Definitivamente este esfuerzo germinal es meritorio, de llevar el Estado al ciudadano para que “nadie sea dejado de lado”.

Por otro lado, según el propio website, en el Programa Tambos, todas las instituciones del ámbito nacional, regional y local pueden hacer llegar sus servicios a poblaciones rurales y dispersas. Por ejemplo, los Ministerios de Salud, Educación, Desarrollo e Inclusión Social, Mujer y Poblaciones Vulnerables, Justicia y Derechos Humanos, etc.; y entidades como: RENIEC, el Banco de la Nación, organizaciones privadas, religiosas, entre otras.

Una particularidad de esta plataforma es que los Tambos se ubican en zonas rurales alto-andinas (con población dispersa, principalmente a más de 3,000 msnm); en espacios rurales de la Amazonía, zonas de conflicto, como el valle de los ríos Apurímac, Ene y Mantaro (VRAEM), o el del Huallaga; y cerca de las fronteras con Colombia, Ecuador y Bolivia. En suma, los esfuerzos de articulación son visibles al 2015.

¿Hasta qué punto, en un escenario restrictivo de recursos públicos y mayores demandas sociales, estas experiencias de coordinación interinstitucional merecen aumentarse y mejorarse? En la medida que permitan aumentar la eficiencia, eficacia, equidad y transparencia, todo avance debe revitalizarse. Sin embargo, puede pensarse en una reforma institucional que permita hacer más y mejor con los mismos a fin que el delivery del Estado sea tangible hasta en el ciudadano que vive en la zona más alejada del país. Una posibilidad es fusionar a los programas sociales dentro de una única entidad, tipo el BCR, que se rija bajo cinco principios de gerencia moderna social.

En primer lugar, sinergia que significa que toda intervención se diseña y ejecuta dentro de un marco de inversión conjunta, con enfoque de ciclo de vida y administrada operativamente como un eslabón de una cadena de valor. En segundo lugar, autonomía en términos políticos, financieros y administrativos que asienta su rol de satisfacer las demandas sociales y no las políticas partidarias del gobierno de turno. En tercer lugar, tercerización de la prestación de los servicios bajo diversas modalidades que se logren economías de escala, reducción de costos y sobre todo pago contra metas. La opción de ampliar su radio de cobertura y rapidez de logros a través de Bonos de Impacto social vale considerarse. Cuarto lugar, se precisará el horizonte temporal de cada intervención y cómo ello se eslabona a una cadena de intervención, precisando referentes sobre la pertinencia de graduar o no a beneficiarios. Finalmente, el registro de beneficiarios y proveedores, así como normas, procedimientos y planes operativos serán de acceso público para el escrutinio ciudadano.

Iniciativa 2: Creación de una Superintendencia de Inversión Social (SUIS) Uno nunca puede ser juez y parte. Por ello, un contrapeso importante que aliente la cultura del desempeño de la inversión social es la existencia de una institución que haga seguimiento, monitoreo y evaluación de impacto y cuyos veredictos sean vinculantes para cambios presupuestales de los ejecutores de la inversión social. Desde esta perspectiva, se propone la constitución de una Superintendencia de Inversión Social que tenga dos objetivos. Por un lado, regular y certificar la prestación efectiva de los bienes y servicios públicos de inversión social del Estado en la mejora continua del bienestar y el respeto de los derechos de los ciudadanos.

Por otro lado, y de manera excepcional, brindar la opción de certificación de prestación efectiva a la inversión social efectuada por el sector privado. Para lograr el primer objetivo, cabría tomar en cuenta que los niveles de eficiencia, eficacia, equidad y transparencia del uso de los recursos públicos necesitan mejorarse para responder a las demandas sociales insatisfechas: Organizacionalmente se pensaría en dos líneas de trabajo como de seguimiento y monitoreo, así como evaluación del impacto.

El alcance sería entidades del Gobierno nacional y subnacional que aproximadamente administran S/ 20,000 millones en bienes y servicios públicos de inversión social. La mecánica operativa es que tanto el monitoreo como la evaluación de Impacto estén a cargo de terceros independientes bajo supervisión de la SUIS. Algo sumamente importante es que los resultados de evaluaciones tengan poder vinculante para aprobación de cambios presupuestales en primera instancia y luego para aprobación de partidas presupuestales anuales. Básicamente el rol de la SUIS es alentar la cultura de la rendición de cuentas sobre la base del monitoreo e impacto social de la inversión social del gobierno frente a la ciudadanía. Para poder cumplir esta tarea deberá contar con recursos operativos producto de la transferencia de presupuestos de dependencias públicas teóricamente asignadas a monitoreo y evaluación de impacto de sus operadores.

Para lograr el segundo objetivo de la SUIS, debe considerarse que se busca proveer una Certificación opcional de efectividad de inversión social privada bajo los siguientes términos:

  1. Enfoque: Auditoría de desempeño de la inversión privada en el marco de la responsabilidad empresarial.
  2. Alcance: Empresas, prestadoras privadas de servicios sociales, instituciones privadas sin fines de lucro y organizaciones sociales que deseen administrar bienes y servicios públicos y/o privados con enfoque de pagos por resultados.
  3. Evaluación: Aproximadamente S/ 2,000 millones anuales.
  4. Mecánica: Análisis para la Acreditación del Impacto generado por terceros en el campo de la inversión social.
  5. Importancia: Reducir el riesgo del mal uso de recursos e incentivar al mejoramiento permanente de buenas prácticas que impacten en la calidad de vida de la población objetivo de la inversión social.
  6. Rol: Se busca que la SUIS acredite buenas prácticas del sector privado, sea un árbitro entre comunidades, operadores de servicios sociales y financiadores de inversión social, así como sea un generador de información de referentes de opciones costo-efectivas de gestión de la inversión social.
  7. Recursos operativos: Se cobra un porcentaje de la operación de inversión social que deberá ser asumida por el financiador.

Iniciativa 3: Emisión de Bonos de Impacto Social (BIS) Sobre la base de la experiencia internacional y sobre todo del Fondo Multilateral de Inversiones (FOMIN) del Banco Interamericano de Desarrollo se pueden sintetizar los siguientes pasos a seguir para la implementación de los Bonos de Impacto Social como alternativa de financiamiento en el marco de una cultura de desempeño:

  1. El gobierno identifica un reto específico de desarrollo social. El policymaker debe establecer cuáles son los indicadores (cuantificables) sociales sobre los cuales desea tener un impacto positivo en el mediano y largo plazo. De esto dependerá la futura evaluación que se haga de los resultados de la intervención.
  2. Se selecciona una ONG, empresa social u otro proveedor privado que pueda diseñar e implementar un programa innovador que aborde el reto y que pueda cumplir con los resultados esperados. Este actor debe ser de preferencia uno que tenga experiencia en la implementación de programas o proyectos que hayan tenido éxito anteriormente, ya que al ingresar a este mecanismo se convierte en responsable de dos objetivos fundamentales: a) Impactar positivamente en la sociedad a través de la intervención, b) como consecuencia natural de lo anterior, asegurar el repago de la inversión por parte del gobierno. Para esto, debe establecer cuáles serán sus objetivos específicos y como estos pueden ser relacionados al pago de la deuda (ej. por cada niño nutrido, el gobierno paga x dólares, entre otros).
  3. Inversionistas privados se comprometen a otorgar capital sobre la mesa para pagar los costos del programa. En primera instancia, el inversionista debe también establecer condiciones bajo las cuales va a continuar financiando los proyectos o programas propuestos. Dado que en principio estos son pilotos, los riesgos pueden no ser adecuadamente medidos, por lo que, si la iniciativa no está teniendo resultados y ya se ha invertido demasiado capital, el inversionista podría perder el repago de la inversión por parte del gobierno y verse perjudicado. El inversionista puede también optar por no recibir el retorno de la inversión, pero siempre que los resultados se den en el plazo y condiciones establecidas inicialmente.
  4. Si el evaluador independiente determina que el programa es exitoso en mejorar las métricas de beneficios sociales y alcanza las metas acordadas al inicio, el gobierno les pagará a los inversionistas el capital inicial y una tasa de retorno a su inversión, dependiendo del desempeño final. Si las metas no han sido alcanzadas, los inversionistas pierden su inversión. Hay muchas variantes, pero el resultado final es una transferencia de los riesgos del sector público a otros actores.
  5. El programa que inicialmente fue exitoso a pequeña o mediana escala, puede ser llevado a mayor escala haciendo las correcciones y ajustes necesarios. La relación de los actores en este escenario puede fortalecerse y servir como experiencia positiva para que en otros sectores se proponga la implementación de BIS.

Hugo Amanque Chaiña


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