Hugo Amanque Chaiñajunio 9, 202128min265

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¿Qué es un fraude electoral, las tipologías y qué garantías deben darse para evitarlo?

el fraude

Definición básica.- Conducta por la cual, a través del engaño, la manipulación, la falsificación, la distorsión, el despojo, la elusión, la obstrucción o la violencia, ejercido en cualquier fase del proceso electoral, se busca impedir la celebración de elecciones periódicas, libres y equitativas, o bien afectar el carácter universal, igual, libre y secreto del voto ciudadano. El fraude constituye un atentado contra la libertad electoral (falta de equidad y de competitividad) y la transparencia de los comicios, destinado a distorsionar deliberadamente el ejercicio libre del sufragio y, por ende, la directa manifestación de la voluntad popular en las ánforas.

No existe un sujeto único que pueda considerarse promotor típico de un fraude electoral. Si bien suelen gestarse desde la administración estatal, para impedir la posible alternancia en el poder, también el fraude electoral puede ser cometido por cualquier grupo o individuo, como caciques, terratenientes o empresarios, o bien por determinado partido político (o por sus militantes o simpatizantes, en forma particular), o por la autoridad local, funcionarios electorales, policías, militares en servicio, fuerzas de carácter extra gubernamental, etcétera.

En algunas legislaciones de América Latina, la noción “fraude electoral”, lejos de ser unívoca, recibe usos complementarios, que tipifican modalidades específicas en su comisión. Así, por ejemplo, el Título VIII del Código Penal colombiano, al regular los delitos contra el sufragio popular, emplea en forma expresa la noción “fraude electoral” para aludir a la maniobra violenta o engañosa destinada a obtener que un elector vote por determinado candidato o partido, así como para tipificar la destrucción, suplantación, falsificación o sustracción del registro electoral o de sellos de urna o de arca. Paralelamente, dicho Código consigna, como ilícito penal, a los “votos fraudulentos”, aquellos que son fruto de la suplantación a otro elector o de haber ejercido el sufragio más de una vez.

Tipología.- En principio, pueden detectarse tres niveles de fraude, conforme a su incidencia en fases determinadas del proceso electoral: en los preparativos, en la mesa receptora del sufragio y en forma sistemática, como un fraude masivo o generalizado. A continuación, un somero repaso de algunas de esas conductas fraudulentas, con ejemplos específicos, en cada caso:

En los materiales y preparativos. Amañar circunscripciones electorales en forma arbitraria (“gerrymandering”), adulterar reglas básicas de la competencia electoral, negar principios mínimos de representación y de proporcionalidad electoral , o bien falsear el sistema de conversión de votos en escaños para sobre dimensionar la representación en el Congreso de determinada agrupación. Uso y abuso de fondos públicos y de la maquinaria estatal para favorecer alguna candidatura. Adulteración del padrón electoral o negarse a depurarlo o a actualizarlo en función a los cambios poblacionales. Restringir la inscripción de candidaturas, excluir a partidos del proceso electoral o bloquearle a un partido o agrupación política –o a varios de ellos– el acceso a mecanismos básicos para hacer campaña y para difundir sus propuestas programáticas a los ciudadanos. Coacción a los medios de comunicación, en particular a la televisión (privada), para restringir el acceso de candidatos o partidos y difundir campañas de desinformación y desprestigio respecto a ellos. Ubicación de centros de votación distantes a los centros poblacionales, sin acceso del transporte. Distribución irregular de documentos de identificación utilizando el nombre de personas fallecidas, o bien de credenciales de personeros y apoderados con el propósito de suplantarlos, o bien la confección de un número superior de cédulas de votación o la preparación de cédulas ya marcadas.

Entrega de carnets electorales a miembros de la Fuerza Armada y la Policía Nacional, impedidos de votar por una expresa prohibición constitucional, para hacerlos votar como si fueran civiles. Ampliación artificial o restricción del número de electores efectivos o acciones de discriminación política –o de otra índole entre candidatos o electores. Ausencia de información electoral básica. Abuso de encuestas, habitualmente amañadas, para dar la imagen de que las elecciones ya se consumaron y ya existe ganador, haciendo perder la seguridad y confianza de los electores en el poder de su voto. Instalación de mesas de sufragio en forma ilegal, sin ofrecer las mínimas garantías a las opciones políticas en pugna.

En la mesa receptora de sufragio. Cuando se ejerce la coacción al elector, se obstruye por la fuerza a los votantes, se afecta el secreto del sufragio o se intenta destruir las cédulas de votación o se intenta modificar el resultado escrutado o se busca alterar el resultado en el acta electoral. En esta conducta, pueden estar involucrados los testigos electorales, miembros de mesa o jurados electorales, quienes puedan aprovecharse de la eventual ignorancia del elector (de preferencia en zonas rurales y entre electores indígenas), bien marcándole la tarjeta electoral a favor de un candidato, o bien insinuándole el sentido de su voto.

El fraude masivo. En este caso, el fraude no es localizado, sino impuesto en forma amplia y sistemática, con la pretensión de alterar en forma sustantiva el resultado global, evitando que la voluntad ciudadana plasmada en el voto sea respetada y adecuadamente canalizada. Si bien se apoya en conductas fraudulentas habitualmente diseñadas o cometidas desde los preparativos del proceso electoral, dicho “fraude generalizado” suele apoyarse en cuatro mecanismos de muy distinta estirpe, a saber:

Tipos de fraude. –

El voto múltiple. Esta conducta fraudulenta, que infringe el principio de “Un hombre, un voto”, exige la previa emisión de documentos de identidad a un grupo sustantivo de personas en forma tal de que puedan sufragar varias veces en el mismo día, bien suplantando personas, o bien asumiendo identidades distintas a la suya, previamente incorporadas en el registro electoral. De producirse, requiere una emisión numerosa de documentos personales y una organización y destreza muy especiales para consumar el doble o triple voto el mismo día y conseguir una alteración sustantiva del resultado electoral.

El “anforazo”. Se producía antes de haberse implantado el escrutinio en mesa, mediante el cambio del ánfora empleada en la mesa de votación por otra ánfora, previamente amañada, con votos que traducen un resultado favorable a los autores del fraude. Al término de la votación, el ánfora era sellada y resellada y conducida, en esa condición, hacia un local especial, asignado para el conteo público de los votos. En el trayecto, se hacía el cambio del ánfora original por otra, igualmente sellada y resellada, pero con votos amañados en su interior. Así, al llegar al lugar del conteo, se abría en público esa falsa ánfora, arrojando un resultado distinto. Así se consumó el fraude en las elecciones peruanas de 1939.

Auto calificación del proceso y entrega de credenciales, a cargo del Congreso recién electo. Aunque este viejo sistema, sustentado en la doctrina de la separación de poderes, aún rige en varios países del mundo, fue una oportunidad ideal para desnaturalizar el proceso electoral, forzando el acceso al Congreso a quienes no siempre han logrado vencer en la contienda popular. (En México, si bien la reforma constitucional de 1977 habilitó la reclamación de asuntos electorales ante la Corte Suprema de Justicia, luego de una áspera polémica doctrinal y política, dicha facultad fue eliminada en 1987).

Cohonestación de funcionarios y autoridades electorales. La autoridad electoral, encargada de garantizar la limpieza del proceso y de custodiar el ejercicio libre y efectivo del voto ciudadano, es utilizada para desnaturalizar el proceso electoral, bien rechazando las impugnaciones solicitadas o bien convalidando las conductas fraudulentas. Mediante métodos de coacción, se copan puestos de decisión, nombrando en ellos a funcionarios comprometidos, o se fuerza a los existentes a renunciar a su imparcialidad. El objetivo: adulterar documentos definitivos, proclamar resultados dudosos, encubrir actos irregulares, o simplemente convalidar el irregular triunfo de determinado candidato o agrupación política. Este tipo de coacción puede también involucrar a policías y a miembros del Ejército.

El fraude electrónico. Versión electoral del moderno “delito informático”. Vendría a ser el sustituto electrónico del “anforazo”, aunque en este caso se procura alterar los resultados, bien al momento de digitarlos o bien, apelando a mecanismos más sofisticados, que logren interceptar, restringir o anular votos a algún candidato o agrupación, colocándole, en el registro informático, un tope o “barrera” mínima en su margen de votos.

Garantías contra el fraude electoral

Las garantías establecidas contra las conductas fraudulentas no sólo procuran evitarlas, sino facilitar su detección e impugnación. Así, por ejemplo, aunque la mesa electoral es la base esencial de la organización del sufragio, debido al amplio número de mesas existente en un proceso electoral, el “fraude en mesa”, si es aislado, difícilmente podrá alterar el resultado global. No obstante, cada agrupación política debe tener inscritos a sus personeros o apoderados, vigilando no sólo cada mesa electoral, sino las diversas instancias del proceso. Y si localiza esta conducta fraudulenta, podrá denunciarla e impugnarla ante la respectiva autoridad electoral, procurando la nulidad del acto electoral afectado y la sanción para quien o quienes hayan cometido aquel ilícito electoral.

Para evitar la auto calificación del proceso electoral por el propio Congreso electo, procedimiento que daba pie a conductas fraudulentas, se nombraron funcionarios imparciales para administrar el proceso y, luego, o bien se recurrió a la jurisdicción ordinaria para dirimir conflictos derivados de la denuncia en torno a actos irregulares, o bien se establecieron jueces especializados, encargados de declarar la nulidad o validez de algún acto electoral, viciado por la presencia de alguna conducta fraudulenta.

Así, por ejemplo, cuando la secular Constitución colombiana de 1886 introdujo los “jueces de escrutinio”, encargados de decidir sobre la validez y nulidad de los votos, las actas y de las mismas elecciones, el tratadista Samper, quien además fue delegatario (constituyente), arguyó que así el escrutinio, “afirmado sobre la sólida base de la legalidad, conjurará las apelaciones a las armas, de los partidos vencidos en comicios y asambleas electorales, por cuanto los vencedores no fundarán su autoridad en la violencia o en el fraude, sino en limpias decisiones que llevarán el sello de la cosa juzgada”.

A su vez, el tradicional “anforazo” se subsanó al implantarse el escrutinio del voto en mesa, debidamente registrado en un acta suscrita por los miembros de la respectiva mesa electoral. En algunos casos, la papeleta electoral se destruye y queda el voto registrado en el acta. En otros, los votos prosiguen su curso, para corroborar la veracidad del acta y contribuir a un cómputo definitivo del sufragio. Aun así, para evitar un “fraude masivo” diseñado desde los preparativos (y que abarque la propia organización de la mesa electoral), se podría auditar y certificar la elaboración y distribución de los materiales electorales, del padrón electoral y de las credenciales que identifican a los miembros de mesa y a los electores.

En general, hay una serie de recomendaciones standard, destinadas a evitar el fraude y a garantizar la transparencia y limpieza del desarrollo del proceso electoral, así como la integridad del voto ciudadano, que aquí intentamos recordar:

Recomendaciones para evitar fraudes. –

  1. a) Aprobación de reglas electorales por consenso, caracterizadas por la procura de elecciones libres y equitativas, que ofrezcan espacios propicios en la campaña, limpieza en su ejecución y transparencia en sus resultados, así como una ley de partidos, que establezca condiciones similares en su organización, funcionamiento y capacidad de difusión de propuestas.
  2. b) Una ciudadanía educada y motivada, deseosa de participar en la vida pública y de defender el sentido de su voto y hasta de integrar mesas electorales como señal de su aporte cívico. En ese sentido, es valiosa la labor de los órganos electorales y de algunas ONGs en la realización de programas sostenidos de educación ciudadana. En el mediano plazo, el ejercicio frecuente y orgulloso del voto desde la escuela, motivando y formando al niño como futuro ciudadano, como elector responsable de su voto, parece constituir una fórmula apropiada.
  3. c) Evitar las “megaelecciones” (tres o cuatro elecciones conjuntas), que generan mayor confusión entre los electores y los propios miembros de mesa, facilitando las oportunidades de fraude. En Venezuela, por ejemplo, en 1968 se separaron las elecciones nacionales de las municipales, y en Brasil, Colombia y El Salvador, se ha evitado la simultaneidad perfecta entre la elección presidencial y la elección
  4. d) También debe evitarse la complejidad del escrutinio. Las elecciones municipales con lista abierta de concejales (para que el elector construya su propia lista), con cuadernillos de listas de candidatos por partidos para elegir entre todos ellos, es un notable caso de entrampamiento del elector, que no sólo aumenta las quejas y reclamos, sino que puede propiciar conductas fraudulentas al momento del escrutinio.
  5. e) La equidad electoral exige pautas mínimas para regular el acceso de los movimientos y partidos inscritos a los medios de comunicación de propiedad estatal y particular, en particular de la televisión. Hay fórmulas distintas para regular el acceso: acceso gratuito en espacios restringidos (Brasil y Chile), libre con topes, tarifas promocionales, etcétera. Para certificar el uso equitativo de los espacios contratados (o concedidos), así como la imparcialidad de los noticieros, es útil el monitoreo que algunas Universidades u ONGs puedan efectuar durante el proceso electoral.
  6. f) Selección imparcial de los funcionarios encargados de administrar el proceso electoral, así como de los miembros de la Junta Receptora de Votos. En algunos países (Bolivia o Perú), las mesas electorales se integran con ciudadanos seleccionados por sorteo; en otros (Costa Rica, Honduras o Colombia) intervienen los propios partidos políticos.
  7. g) Precisión en la determinación de los actos impugnables y de los criterios de nulidad de los diversos actos electorales, así como en los delitos y faltas electorales. Imparcialidad, presteza y sanción ejemplar en los órganos encargados de velar por la justicia electoral y de resolver respecto a la validez o nulidad de los actos impugnados.
  8. h) Revisión, certificación y auditoría (si fuera necesaria) del padrón electoral y del número efectivo de votantes, del número de papeletas o cédulas de votación y de otros materiales electorales. Respecto al padrón, deben tomarse precauciones para garantizar su legitimidad, apelando a mecanismos de actualización, depuración y control18. Para el acto de votación, es de gran ayuda instalar un “padrón fotográfico”, que facilita la identificación visual del elector por los miembros de la mesa electoral.
  9. i) Ubicación próxima de los centros de votación, accesible mediante medios de transporte locales.
  10. j) La cabina o cubículo, así como la cédula o papeleta, debe reunir características especiales para garantizar el secreto del voto. En algunos países, como Argentina, Bolivia y Colombia, la cédula se introduce en un sobre y éste, cerrado por el elector y firmado por los miembros de la Junta Receptora de Votos, se introduce en el ánfora.
  11. k) Inviolabilidad de la urna. Si es transparente, mejor. Debe ser abierta antes de iniciarse la jornada electoral para corroborar que se encuentra vacía. Al término de la jornada, será abierta con testigos electorales. El escrutinio debe ser un acto público, verificable incluso por medios de comunicación.
  12. l) Preparación y capacitación de los funcionarios electorales y de los integrantes de mesa o de Juntas Receptoras de Votos, evitando que éstas sean acaparadas por un solo partido. Un mecanismo adicional sería la juramentación de los integrantes de las Juntas Receptoras de Votos ante una autoridad política del vecindario, “con lo cual asumen graves responsabilidades, encontrándose sancionado su incumplimiento en el Código Electoral con penas de prisión”. Y luego, asistencia técnica a las mesas para evitar confusiones y fiscalizar la correcta marcha de la jornada electoral.
  13. m) Si los miembros de la mesa electoral son ciudadanos imparciales, elegidos por sorteo, se sugiere la participación complementaria de personeros o apoderados de los diversos partidos en las mesas electorales, desde su instalación hasta el escrutinio mismo de los votos, con la posibilidad de retener copia del acta electoral suscrita en mesa.
  14. n) El uso de tinta indeleble (auditada en su calidad y garantía de continuidad) en la mesa, colocada en el dedo del elector que ya ejerció su derecho al voto, previene el doble voto y bloquea la posibilidad de suplantar a otro elector en otra mesa electoral.
  15. o) Para evitar la utilización o intromisión política de la fuerza pública, en algunos países es puesta al mando del propio órgano electoral, quien actúa a través de un Consejo de Delegados, regulando el orden público, las manifestaciones y otras actitudes que puedan perturbar la jornada electoral. En otro casos (Argentina, Ecuador o Perú), la Fuerza Armada está obligada a prestar colaboración a los electores, a las mesas electorales y en el transporte de los materiales de sufragio. En el caso del Perú, desde 1962 el Ejército conserva un acta electoral propia, que sólo se abre en caso de disputa irremediable entre los partidos y órganos electorales respecto al sentido de los votos
  16. p) Delegados técnicos de los partidos para verificar el traslado de los votos a los programas informáticos. Auditorías técnicas de carácter internacional a los documentos y materiales electorales, así como revisión anticipada del padrón electoral y de los equipos informáticos que emplea el órgano encargado de administrar las elecciones.
  17. q) Fiscalización ciudadana debidamente legitimada ante los órganos electorales y los partidos políticos en contienda. Misiones de observación nacional (ONGs) e internacional del marco normativo, de las condiciones de equidad y del desarrollo del proceso electoral, desde los preparativos hasta la proclamación oficial de los resultados.

Finalmente, en América Latina es posible recurrir a la jurisdicción supranacional, derivada de la Convención Americana de Derechos Humanos o Pacto de San José (1969). A raíz de las denuncias sobre presuntas irregularidades cometidas en las elecciones mexicanas de 1986, se alegó entonces, ante la Comisión Interamericana, la violación del libre ejercicio de los derechos políticos, garantizado en el referido Pacto, y aunque el gobierno de México arguyó que había una intromisión de la Comisión a su soberanía y que ella carecía de jurisdicción para pronunciarse sobre la validez de un proceso electoral interno, la Comisión replicó que sí tenía poderes para “verificar, en lo que respecta a esos derechos, si se produce la celebración de elecciones periódicas y auténticas, con sufragio universal, igual y secreto, en el marco de las garantías necesarias, de modo que los resultados representen la voluntad popular, incluida la posibilidad de que los electores, puedan, si es necesario, apelar efectivamente contra un proceso electoral que consideren fraudulento, defectuoso e irregular o que ignore el derecho al acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas del país”.

Pedro Planas – Periodista y Constitucionalista – Instituto Interamericano de Derechos Humanos

 

Hugo Amanque Chaiña


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